共和八年，當(dāng)國家實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，擺在新內(nèi)閣面前的就是與列強(qiáng)簽定的諸多不平等條約，廢除不平等條約是新內(nèi)閣的首務(wù)，不平等條約是否能夠廢除直接關(guān)系到國家的尊嚴(yán)與利益，更關(guān)系到新內(nèi)閣的威望。但廢除不平等條約從何著手，覆興黨內(nèi)激進(jìn)派希望一勞永逸用武力收覆租界、以及租借地，同時(shí)廢除全部不平等條約。而穩(wěn)健派和外交部則認(rèn)為應(yīng)通過外交努力，逐步收回國家權(quán)益。司馬理智的支持了外交部的意見，通過談判解決問題。

三年來外交努力雖進(jìn)展不大，但仍取得成效，像收回租界巡捕權(quán)、關(guān)稅保管權(quán)以及收回漢口租界，諸如此類的進(jìn)展鼓舞了外交部 “修約外交”的信心。中外所訂條約，內(nèi)容繁覆，綜其不平等之要點(diǎn)，主要為協(xié)定關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)、租界租借地、內(nèi)河航行權(quán)、陸海軍駐屯權(quán)五種，其中至關(guān)重要而足制中國命脈者，為協(xié)定關(guān)稅和領(lǐng)事裁判權(quán)。因而，共和政府首先就關(guān)稅自主展開交涉，同樣關(guān)稅自主談判亦為最困難的談判。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國失去關(guān)稅自主權(quán)，但海關(guān)行政仍由中國管理。1853年9月上海小刀會(huì)起義，占領(lǐng)上海縣城，遷設(shè)租界外灘的江海關(guān)被群眾搗毀。1854年夏，英領(lǐng)事阿禮國提出一個(gè)中外合組海關(guān)的方案，兩江總督怡良派蘇淞道臺(tái)吳健彰于6月29日和英、美、法三國駐滬領(lǐng)事會(huì)達(dá)成一致，規(guī)定:三國領(lǐng)事各提名一人，由中國任命為稅務(wù)監(jiān)督與中國共同管理江海關(guān)的征稅事宜。

1858年清政府與英、美、法簽訂的《通商章程善后條款》對(duì)這一辦法作了修改： “任憑總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)，毋庸英官指薦干預(yù)”，并 “各口劃一辦理”。1859年江海關(guān)英籍稅務(wù)監(jiān)督李泰國被委派為總稅務(wù)司長(zhǎng)，負(fù)責(zé)募用外國人在各口岸任稅務(wù)司。從此，外籍稅務(wù)司管理中國海關(guān)便成為制度。1861年起，廣州副稅務(wù)司英人赫德任總稅務(wù)司（初為代理），一直管理中國海關(guān)近半個(gè)世紀(jì)。

終清一代，海關(guān)管理征稅，稅款的保管則由清政府任命的海關(guān)監(jiān)督掌握。辛亥革命爆發(fā)后，總稅務(wù)司伙同北京外交團(tuán)把海關(guān)稅款分存于匯豐、德華、道勝三家外國銀行的總稅務(wù)司帳戶。從此，稅款保管權(quán)也落入外國人手中，甚至連償債、賠款、剩下的關(guān)余，中國政府也無權(quán)動(dòng)用。

關(guān)稅直接關(guān)乎政府財(cái)政收入，也是民族工商業(yè)和國內(nèi)市場(chǎng)健全發(fā)展、消除外貿(mào)逆差的有力保障。中國自晚清就喪失了關(guān)稅自主權(quán)，被迫接受列強(qiáng)強(qiáng)加的 “協(xié)定關(guān)稅”，根據(jù) “協(xié)定關(guān)稅”，中國對(duì)進(jìn)口貨物只能征收稅收，不得加稅。

對(duì)于后進(jìn)國家來說，關(guān)稅是保護(hù)幼小的民族工業(yè)、抵制外貨傾銷的有力手段。中國自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后便喪失了關(guān)稅自主權(quán)，以5％的協(xié)定關(guān)稅成為世界上最低的進(jìn)口稅率國。這種值百抽五的協(xié)定關(guān)稅稅率，是世界上最罕見的低稅率，對(duì)于列強(qiáng)國家向中國廉價(jià)傾銷商品和掠奪工業(yè)生產(chǎn)原料，提供了極為有利的條件，從而嚴(yán)重破壞了中國的民族市場(chǎng)，摧殘了中國工商業(yè)的發(fā)展，同時(shí)大大削弱了中國政府的財(cái)政收入。

也正因如此，自共和八年起，當(dāng)國內(nèi)趨于穩(wěn)定后，便力圖通過外交努力實(shí)現(xiàn) “關(guān)稅自主”，以本國的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和文化需要，自行以法律制定國家關(guān)稅稅制，不受他國扯肘和牽制。自共和九年起，由外交部發(fā)起的 “關(guān)稅特別會(huì)議”每三個(gè)月舉行一次，其目的就是收回關(guān)稅自主權(quán)。

但三年來的努力，所收回的僅僅只是稅款保管權(quán)，各國均拒絕交還中國關(guān)權(quán)，控制中國關(guān)權(quán)，是一個(gè)打擊中國實(shí)業(yè)發(fā)展最力的武器。其中猶以日本為最。為了補(bǔ)償關(guān)稅損失以及保護(hù)國內(nèi)實(shí)業(yè)，政府只能通過對(duì)進(jìn)口商征收 “進(jìn)口商品附加稅”的臨時(shí)舉措確保關(guān)稅收入，同時(shí)達(dá)到保護(hù)國內(nèi)實(shí)業(yè)的目的。但這只是臨時(shí)舉措，最根本解決之道還在于收回關(guān)稅自主權(quán)。

共和八年后中國對(duì)美國的投資者和銀行家來說是一個(gè)寶庫，三年來他們不斷把資金投到中國欣欣向榮的工業(yè)。而中國政府和民間資本則在三年來增加了對(duì)南方各省的投資，到共和十年，美國在中國外國投資總額中已經(jīng)占到百分之五十五，涉及到從造船到紡織等諸多輕重工業(yè)，僅在共和十年，美國資本界在華直接投資即高達(dá)三億美元。

而幾年來，美國報(bào)界始終對(duì)傳奇般的中國市場(chǎng)大肆宣傳。到共和十年，美國對(duì)華出口額占百分之十六，而且這個(gè)數(shù)字每天都在增加。中國南方鋼鐵廠需要美國廢鐵、整個(gè)中國都需要美國石油，甚至于中國成了美國海外第三大主顧。

“我所到之處，都聽到這樣的意見：我們兩國終于垮越太平洋天塹互相了解，認(rèn)識(shí)到靠友誼建立的團(tuán)結(jié)比紙上條約建立的團(tuán)結(jié)更加牢固。”前駐華公使保羅.芮恩施在回憶錄中寫道。因?yàn)槿毡镜耐{，共同利益促使中美兩國越走越近。對(duì)于美國而言，美國的資本界需要中國的龐大市場(chǎng)。美國仍然是享有諸多特權(quán)的列強(qiáng)之一，為突破各國在關(guān)稅自主權(quán)上的堅(jiān)持，美國無疑是最佳突破口，而且美國對(duì)歸還中國 “關(guān)稅自主權(quán)”有著積極態(tài)度。

“顧總長(zhǎng)，在原則上，我國政府對(duì)于貴國提出的關(guān)稅自主請(qǐng)求，從來都是持支持態(tài)度，但希望顧總長(zhǎng)註意到一點(diǎn)，一旦貴國收回關(guān)稅自主權(quán)后，是否會(huì)單獨(dú)給某一國以貿(mào)易最惠國待遇，比如日本。目前貴國正在與日本進(jìn)行會(huì)談，以開創(chuàng)兩國關(guān)系新紀(jì)元，在貴國收回關(guān)稅自主權(quán)后，是否會(huì)給予日本最惠國待遇來提升兩國關(guān)系。”

作為芮恩施的繼任者，柯蘭在來華出任大使前，即獲知國內(nèi)對(duì)于目前控制中國的新政權(quán)提出的關(guān)稅自主權(quán)抱以積極態(tài)度，而這一態(tài)度的根本則是出于加強(qiáng)中國以穩(wěn)定遠(yuǎn)東國際秩序的傳統(tǒng)信念，通過有步驟 “加強(qiáng)中國現(xiàn)政權(quán)”的方針，對(duì)日本謀求在華獨(dú)占利益有所阻攔和遏制。但另一方面，中國派出特使訪問日本，同時(shí)日本新內(nèi)閣表示出愿與中國調(diào)整關(guān)系的態(tài)度，卻使得國內(nèi)對(duì)中國提出的 “關(guān)稅自主”以及修訂新約發(fā)生分歧，根本原因在于擔(dān)心中國與日本合作，使美國在亞洲利益遭到沈重打擊。

“柯蘭公使，修正與日本的緊張關(guān)系，是我國出于避免兩國戰(zhàn)爭(zhēng)的考慮，至于最惠國待遇，至少在未來十至十五年內(nèi)，我國并無任何打算將其授予某一國。盡管我國與貴國一般推崇自由貿(mào)易，但自由貿(mào)易的前提在于保護(hù)我國本就脆弱不堪的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)如果我國在未來計(jì)劃授予他國貿(mào)易最惠國待遇的話，美國將是我國優(yōu)先考慮國家，畢竟美國現(xiàn)在是中國最大的貿(mào)易伙伴，對(duì)于這一點(diǎn)，我想我們的可以簽定相關(guān)條約。”

柯蘭的回答讓顧維鈞明白美國的顧慮，他們擔(dān)心的不是中國會(huì)給予日本貿(mào)易最惠國待遇，而是擔(dān)心中日之間可能的合作，中日間的對(duì)抗無論是對(duì)于美國或是任何一個(gè)歐洲列強(qiáng)而言，都是保持本國在遠(yuǎn)東利益的一個(gè)根本。

“至于日本，柯蘭公使應(yīng)該註意到，雖然在歸還山東權(quán)益上，目前兩國已經(jīng)達(dá)成一致，但日本仍然占據(jù)我國的遼東半島以及臺(tái)灣島，這都是不可接受的，未來謀求收回兩地將是我外交部工作重點(diǎn)。我國總理曾對(duì)國民許諾，無論如何都會(huì)收回他國割據(jù)的中國領(lǐng)土，我想在這種情況下，我國政府很難給予日本貿(mào)易最惠國待遇。”

顧維鈞開口補(bǔ)充道，目前中國的外交政策早明確，在中國英國享有最多特權(quán)，而日本則對(duì)中國持有最大之野心，正因?yàn)槿绱寺?lián)美抑日、聯(lián)德法抑英，是未來外交工作的重點(diǎn)，美國人的擔(dān)心根本就是杞人憂天。顧維鈞的回答讓柯蘭陷入沈思，在與芮恩施交接時(shí)，芮恩施曾經(jīng)特意告訴自己：永遠(yuǎn)不需要擔(dān)心中日兩國間可能的合作，至少在中國人徹底擊敗甚至占領(lǐng)日本前，在亞洲美國永遠(yuǎn)不需要擔(dān)心中日兩國會(huì)攜手并肩。

“柯蘭公使，關(guān)稅自主為獨(dú)立國家之主權(quán)，無論列國是否同意，我國的關(guān)稅自主政策絕不會(huì)改變，國會(huì)目前正在審議《國定進(jìn)口關(guān)稅暫行條例》，如此《條例》獲得批準(zhǔn)，明年1月1日后，無論外交努力是否取得進(jìn)展，我國陸海關(guān)稅一律自主，屆時(shí)將派兵進(jìn)駐我國各海關(guān)，以確保關(guān)稅自主權(quán)得覆。”

柯蘭的沈默讓顧維鈞只能拋出另一個(gè)剎手锏，總理不愿意再等下去，共和十一年元旦，無論外交部是否取得突破性進(jìn)展，都會(huì)派軍隊(duì)接管海關(guān)，同時(shí)艦隊(duì)也會(huì)進(jìn)入戰(zhàn)備。為了關(guān)稅總理寧愿進(jìn)行一次賭博，盡管這場(chǎng)豪賭在顧維鈞看來所擔(dān)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)甚至遠(yuǎn)大于因歐洲停戰(zhàn)而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但此時(shí)任何人都無法說服總理。顧維鈞獲知，此時(shí)國防軍已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)備，目前舉行的太湖軍演，實(shí)際上是總理增兵長(zhǎng)江流域的舉措。

一旦列強(qiáng)為維護(hù)所謂的 “協(xié)定關(guān)稅”，向各海關(guān)派出軍艦，顧維鈞寧愿相信日本人會(huì)把臺(tái)灣還給中國，也不會(huì)相信求戰(zhàn)心切的國防海軍會(huì)任由其進(jìn)入，到時(shí)事態(tài)將不可收拾，或許激進(jìn)派所渴望的果斷行動(dòng)將會(huì)在全國上演。而在此之前，顧維鈞能做的就是力爭(zhēng)在各國間取得突破口。作為主要列強(qiáng)的美國一旦同意歸還中國關(guān)稅自主權(quán)，那么英法等國只會(huì)跟風(fēng)而動(dòng)，到那時(shí)即便是強(qiáng)行收回關(guān)權(quán)，亦不會(huì)引起各國激列反應(yīng)。

“顧總長(zhǎng)，對(duì)于是否同意貴國收回關(guān)權(quán)，尚需我國政府討論后方能給予貴國最終答覆，我個(gè)人支持貴國收回關(guān)權(quán)，在我的報(bào)告中我會(huì)註明這一點(diǎn)。”在沈默了數(shù)分鐘后，柯蘭作出了積極回應(yīng)，未來五年要繼續(xù)加強(qiáng)中國實(shí)力，同時(shí)盡可能推動(dòng)中國國內(nèi)的反日情緒。 “另外，我想問一下，貴國是否有進(jìn)一步擴(kuò)充海軍實(shí)力的方案，目前貴國所擁有的六艘袖珍戰(zhàn)列艦，恐不能承擔(dān)維護(hù)海防的需要！”